40年環(huán)保從“小機構(gòu)”到“大部門” 環(huán)境污染治理投資開啟逾10萬億

2015年，被稱為“長牙齒”的新環(huán)保法正式實施，這讓環(huán)保部門執(zhí)法過程中遭遇的尷尬逐步得以化解，“違法成本低、執(zhí)法手段弱”等問題得到根本扭轉(zhuǎn)。而隨著大氣十條、水十條、土十條等政策相繼出臺，十幾萬億元的環(huán)保投資市場正豁然開啟。

從國務院環(huán)境保護領(lǐng)導小組辦公室，到成立生態(tài)環(huán)境部，改革開放40年來，我國環(huán)保機構(gòu)快速壯大。

伴隨著機構(gòu)改革，環(huán)保受重視的程度也與日俱增。黨的十八大報告首提“五位一體”總體布局思路，將生態(tài)文明建設(shè)提高到與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)同等的戰(zhàn)略高度。

2015年，被稱為“長牙齒”的新環(huán)保法正式實施，“違法成本低、執(zhí)法手段弱”等問題得到根本扭轉(zhuǎn)。

加強環(huán)境治理，也帶動了環(huán)保投資市場的快速發(fā)展。據(jù)了解，我國環(huán)境污染治理投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例，已從20世紀80年代初的0.51%，提高到2016年的1.24%。大氣十條、水十條、土十條等政策相繼出臺，十幾萬億元的環(huán)保投資市場正在開啟。

在采訪過程中，多位業(yè)內(nèi)專家告訴《每日經(jīng)濟新聞》記者，隨著環(huán)保標準趨嚴、執(zhí)法加強，水、氣、土等領(lǐng)域的環(huán)境質(zhì)量改善目標紛紛被納入時間表，大量企業(yè)正在涌入環(huán)保領(lǐng)域搶占市場、瓜分蛋糕。

從“小機構(gòu)”成長為“大部門”

環(huán)境保護部門的歷史沿革，是我國環(huán)境保護事業(yè)逐步發(fā)展的縮影。

1971年，我國成立國家計委環(huán)境保護辦公室，在中國政府機構(gòu)的名稱中第一次出現(xiàn)了“環(huán)境保護”的字樣。1974年，國務院環(huán)境保護領(lǐng)導小組成立并召開了第一次會議，正式走出了我國環(huán)境保護的第一步。

當時，對于國務院環(huán)境保護領(lǐng)導小組的主要職責分工是：負責制定環(huán)境保護的方針、政策和規(guī)定，審定全國環(huán)境保護規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)和督促檢查各地區(qū)、各部門的環(huán)境保護工作。

1982年，環(huán)保機構(gòu)再次迎來變革。第五屆全國人大常委會決定，組建城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部，部內(nèi)設(shè)環(huán)境保護局，同時撤銷國務院環(huán)境保護領(lǐng)導小組。

1984年，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部環(huán)境保護局改為國家環(huán)境保護局，仍歸城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部領(lǐng)導，同時也是國務院環(huán)境保護委員會的辦事機構(gòu)，主要任務是負責全國環(huán)境保護的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和指導工作。

1988年，第七屆全國人大一次會議批準國務院機構(gòu)改革方案，成立獨立的國家環(huán)境保護局（副部級），明確為國務院直屬機構(gòu)。

環(huán)境保護部門的機構(gòu)改革仍在不斷向前推進。1998年，國家環(huán)境保護局升格為國家環(huán)境保護總局（正部級），是國務院主管環(huán)境保護工作的直屬機構(gòu)。同年國務院環(huán)境保護委員會撤銷。

2008年，國家環(huán)境保護總局升格為環(huán)境保護部，成為國務院組成部門。2018年，組建生態(tài)環(huán)境部，作為國務院組成部門，不再保留環(huán)境保護部。

一位環(huán)保系統(tǒng)工作人員向《每日經(jīng)濟新聞》記者介紹，從1974年到2018年，我國環(huán)保機構(gòu)經(jīng)歷了7次變革，逐步從“小環(huán)保”發(fā)展到了“大環(huán)境”。每一次改革都伴隨著人員編制更多、職責更大、機構(gòu)的規(guī)格越來越高。

對于把原環(huán)境保護部的全部職責和其他6個部門的相關(guān)職責整合到一起組建新的生態(tài)環(huán)境部，該工作人員認為，這體現(xiàn)了社會關(guān)注多年的環(huán)保“大部 制改革”已經(jīng)告一段落，相關(guān)改革解決了部門間的權(quán)利交叉問題，環(huán)境部的環(huán)境管理工作將會更高效。

“長牙齒”的環(huán)保法讓執(zhí)法不再尷尬

幾年前，網(wǎng)絡上流傳著“全球四大尷尬部門”的說法，而難以執(zhí)行環(huán)保職權(quán)的中國環(huán)保部“不幸”成為其中之一。原環(huán)保部部長周生賢對此也曾做過調(diào)侃，并指出造成尷尬的根本原因是立法不足、執(zhí)法手段少、違法成本低。

1989年12月，《中華人民共和國環(huán)境保護法》經(jīng)全國人大常委會通過。在此后20多年的發(fā)展歷程中，環(huán)境保護法對中國環(huán)境保護起到了積極作用。但在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，環(huán)保領(lǐng)域表現(xiàn)出來的問題也越來越明顯。

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一位環(huán)保專家介紹，此前環(huán)保法處罰力度較小，甚至會出現(xiàn)“便宜”了污染企業(yè)的尷尬。即使像松花江水污染事件等一些特大環(huán)境污染事件，按照當時的環(huán)境保護法和水污染防治法等法律，罰款上限也就100萬元，遠遠不能彌補因此而造成的環(huán)境損失。

一位地方環(huán)保部門負責人曾對《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，由于執(zhí)法手段少、處罰力度小，在市場行情好的時候，企業(yè)的環(huán)境污染很難管得住。有些企業(yè)甚至是等著環(huán)保部門去開罰單，因為超標排放帶來的“收益”遠超處罰金額，這也造成劣幣驅(qū)除良幣的惡劣影響。

2014年4月，修訂后的環(huán)保法經(jīng)十二屆全國人大常委會會議通過，這部被稱為“長牙齒”的環(huán)保法徹底改變了原來“軟法”的面貌。為了保障新環(huán)保法的有效實施，有關(guān)部門還先后出臺了《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》《環(huán)境保護主管部門限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》以及《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》等4個配套辦法。

在環(huán)保法律體系不斷完善的同時，中央環(huán)保督察、大氣污染強化督查、黑臭水體專項督查等一系列督查工作不斷深入開展，年出動人次從幾千擴大到幾萬，“長牙齒”的環(huán)保法正不斷“亮劍”。2018年上半年，全國環(huán)境行政處罰案件共下達處罰決定書72192份，罰沒金額達到58.5億元。

環(huán)境污染治理投資占GDP比重持續(xù)增長

改革開放以來，特別是“十五”時期開始，全社會環(huán)境保護投資得到較快增長。“十一五”期間，國家首次將“211環(huán)境保護”科目納入政府收支分類體系，為政府環(huán)境保護投資穩(wěn)步增長打下基礎(chǔ)。

國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2016年，我國環(huán)境污染治理投資總額為9220億元，比2001年增長6.9倍。其中，城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資5412億元，比2001年增長7.3倍；工業(yè)污染源治理投資819億元，增長3.7倍；當年完成環(huán)境保護驗收項目環(huán)境保護投資2989億元，增長7.9倍。

據(jù)了解，我國環(huán)境污染治理投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例，已從20世紀80年代初的0．51%，到2016年上升至1.24%。而根據(jù)此前發(fā)布的《全國城市生態(tài)保護與建設(shè)規(guī)劃(2015-2020年)》，到2020年，我國環(huán)保投資占GDP的比例將不低于3.5%。

環(huán)境污染治理投資的增加，帶來了顯著的污染物減排成效。2015年，全國化學需氧量排放量2224萬噸，比2012年下降8.3%；氨氮排放量230萬噸，下降9.3%；二氧化硫排放量1859萬噸，下降12.2%；氮氧化物排放量1851萬噸，下降20.8%。

環(huán)境污染治理投資的增加，進一步帶動了社會資本投資。有環(huán)保專家預測，《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》《土壤污染防治行動計劃》三大十條印發(fā)實施后，需要投入十幾萬億元或者20萬億元才能基本解決“十三五”的環(huán)保任務。

社會資本進入環(huán)保領(lǐng)域最明顯的就是通過環(huán)保PPP項目的方式。記者了解到，近年來，雖然環(huán)保行業(yè)對于PPP項目出現(xiàn)了冷熱不均的情況，但中標環(huán)保PPP項目數(shù)量和總的投資金額都維持著大幅增長的態(tài)勢。近兩年來，環(huán)保PPP每年的項目規(guī)模都達到幾千億元。隨著環(huán)境質(zhì)量要求不斷提高，未來環(huán)保領(lǐng)域的投資潛力依然巨大。